ANKARA (İHA) -Cumhurbaşkanlığı Basın Merkezi''nden yapılan açılamaya göre, Cumhurbaşkanı Sezer, TBMM Genel Kurulu tarafından 24 Haziran tarihinde kabul edilen Sivil Havacılık Kanunu üzerindeki incelemesini tamamladı. Sezer, yasayı 21. maddesinin yeniden görüşülmesi için Meclis''e iade etti. Cumhurbaşkanlığı''ndan yapılan açıklamada, Cumhurbaşkanı Sezer''in iade gerekçesi de belirtildi. Açıklamada, yasanın 21. maddesinin 2. fıkrasında, ''''Genel Müdürlüğün merkez teşkilatı ve temsilciliklerinde görevlendirilecek personelin atama, yer değiştirme, görevde yükselme usul ve esaslarıyla Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcılığı, Daire Başkanlığı ve Müdürlüğe atanacaklarda aranacak yabancı dil seviyesine ilişkin hususlar yönetmelikle düzenlenir'''' ifadesinin bulunduğuna işaret edilerek, şu ifadelere yer verildi:
''''1- Düzenlemede, Sivil Havacılık Genel Müdürü, Genel Müdür Yardımcısı ve 1. Hukuk Müşaviri de dahil tüm personelin atama yöntem ve ilkelerinin, yasanın 22. maddesi uyarınca Genel Müdürlükçe çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Anayasa''nın 128. maddesinde, devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin yasayla düzenleneceği kurala bağlanmıştır. İncelenen yasanın 1. maddesinde, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü''nün Ulaştırma Bakanlığı''na bağlı, özel bütçeli bir kamu tüzelkişisi olduğu belirtilmiştir. 27.09.1984 günlü 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkındaki Yasa''nın 10. maddesinde, bakanlık bağlı kuruluşları, bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel yasayla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli, katma bütçeli ya da özel bütçeli kuruluşlar biçiminde tanımlanmıştır. Bu tanıma göre, Ulaştırma Bakanlığı''nın bağlı kuruluşu statüsünde bulunan Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü''nün, genel idare esasları kapsamında kamu hizmeti gördüğü, bu hizmetlerin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yürüten personelin de, memur ya da diğer kamu görevlisi olduklarında kuşku bulunmamaktadır. Bu durumda Anayasa''nın 128. maddesi uyarınca, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü''nün tüm personelinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleriyle diğer özlük işlerinin yasayla düzenlenmesi gerekmektedir. Oysa, incelenen yasanın 21. maddesinin 2. fıkrasında, Genel Müdürlüğün merkez örgütü ve temsilciliklerinde görevlendirilecek personelin atama, yer değiştirme ve görevde yükselme yöntem ve ilkelerinin yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Yasada sözü edilen konuların yönetmelikle düzenleneceğinin belirtilmesinin, yasayla düzenleme anlamına gelmeyeceği açıktır. Anayasa''da yasayla düzenlenmesi öngörülen konuların temel ilkelerine yasada yer verilmesi, yürütmenin ancak çerçevesi belirlenmiş teknik ayrıntıların düzenlenmesi için yetkili kılınması gerekmektedir. İncelenen yasanın 21. maddesinin 2. fıkrası, konuyla ilgili hiçbir kural getirilmeden atama, yer değiştirme ve görevde yükselme yöntem ve ilkelerine ilişkin tüm düzenlemeleri yönetmeliğe bırakan içeriği nedeniyle Anayasa''nın 128. maddesiyle bağdaşmamaktadır.''''
ATAMA YETKİSİ
''''2- İncelenen yasanın 1. maddesinde, yukarıda da belirtildiği gibi Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü, Ulaştırma Bakanlığı''nın bağlı kuruluşu olarak yapılandırılmıştır. Bu yapısal özellik nedeniyle hazırlanacak yönetmelikte Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı ve 1. Hukuk Müşaviri''ni atama yetkisinin, tek başına ya da birlikte başbakan ve ulaştırma bakanına verilebileceği ortadadır. Böylece incelenen yasayla üst düzey görevlilerin atama kararnamelerinde cumhurbaşkanının imzasını gerektirmeyecek bir düzenleme yapılmasına olanak sağlanmaktadır. İncelenen yasanın 25. maddesinin 1. fıkrasında, Genel Müdürlük personelinin 657 sayılı Devlet Memurları Yasası''na bağlı olduğu belirtilmiştir. Bu gönderme nedeniyle Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü üst düzey görevlileri mali, sosyal ve hukuksal statü olarak diğer kamu kurum ve kuruluşlarının üst düzey personeline eş düzeyde tutulmuştur. 23.04.1981 günlü, 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun''un 2. maddesi ve bu yasaya ekli (2) sayılı cetvelde, genel müdürler, genel müdür yardımcıları ve 1. hukuk müşavirlerinin atamalarının ortak kararnameyle yapılacağı kurala bağlanmıştır. Görüldüğü gibi incelenen yasayla Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü ile diğer kamu kurum ve kuruluşları arasında üst düzey görevlilerin atama yöntemi yönünden farklılık yaratılmasına neden olabilecek bir düzenlemeye yer verilmiştir. a- Çağdaş demokrasilerde, parlamenter sistem ve bu sistemi yaşama geçirecek erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiş; yürütmenin iktidar gücü, yasama ve yargı denetimiyle dengelenmeye çalışılmıştır. Parlamenter demokratik sistemin ve erkler ayrılığının benimsendiği Anayasa''da da bağsız koşulsuz ulusun egemenliği, yasama, yürütme ve yargı alanlarında ulus adına kullanacak organlar belirtilmiş; yasama ve yargının yürütme organı üzerindeki denetim yetkisi ve bu yetkinin kullanılma biçim ve sınırlar sasları kapsamında kamu hizmeti gördüğü, bu hizmetlerin ı bu hizmetlerin gerektirdiği asli maddelerde kurala bağlanmıştır. İktidar gücünün çoğunluk egemenliğine dönüşmesinin parlamenter demokratik sistemi zedeleyeceğini öngören Anayasa koyucu bununla yetinmemiş, devletin başı olan cumhurbaşkanına bir denetim, dengeyi ve uyumu sağlama görev ve yetkisi vermiştir. Nitekim Anayasa''nın 8. maddesinde yürütme yetki ve görevinin cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu''nca kullanılıp yerine getirileceği, 104. maddesinde cumhurbaşkanının Anayasa''nın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceği, başbakan ve bakanları atayacağı, gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kurulu''na başkanlık edeceği ya da Bakanlar Kurulu''nu başkanlığı altında toplantıya çağıracağı, kararnameleri imzalayacağı, 105. maddesinde cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler dışındaki tüm kararlarının başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacağı belirtilmiştir. Bu kurallar cumhurbaşkanının aynı zamanda yürütmenin de başı olduğunu, kararnameleri imzalama yoluyla iktidar gücünü denetleyerek, bu güçle kamu politikalarının oluşması ve uygulanmasında görev alan üst düzey kamu görevlileri arasındaki dengeyi sağlaması gerektiğini göstermektedir. Cumhurbaşkanının bu denetim ve dengeleme görev ve yetkisi, bir siyasal partinin tek başına iktidar olduğu ve yasama organında çoğunluğu elde bulundurduğu dönemlerde çok daha gerekli olmaktadır. Çünkü bu dönemlerde özellikle üst düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korunmasız kalmaktadır. b- Anayasa''nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin, cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu''nca kullanılıp yerine getirileceği belirtilirken, yürütme işlemlerinin hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için her iki tarafın katılmasıyla ortaklaşa yapılması gereği ortaya konulmuştur. Yine Anayasa''nın 105. maddesinde cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer yasalarda tek başına yapabileceği belirtilen işlemler dışındaki tüm kararlarının başbakan ve ilgili bakanlarca da imzalanacağı kurala bağlanmıştır. Bu kural tüm kararlar bağlamında atama kararlarının da cumhurbaşkanınca imzalanması gerektiğini göstermesi yönünden önemlidir. Anayasa''nın 104. maddesinde cumhurbaşkanına kararnameleri imzalama görev ve yetkisi verilmiş olması da bu yargıyı pekiştirmektedir. Anayasamızda cumhurbaşkanına kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi 3 önemli gerekçeye dayanmaktadır. Bunların 1.''si, cumhurbaşkanının yansızlığı nedeniyle kararnamelerin kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmasının ve olumsuz siyasal emellere hizmet etmemesinin sağlanması; 2.''si cumhurbaşkanına, yürütme alanında hükümete öneri ve uyarılarda bulunma yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; 3.''sü de cumhurbaşkanının devletin ve yürütmenin başı olması ve devlet organlarının düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış bulunmasıdır. Bu anayasal kurallar karşısında birer yönetsel işlem olduğunda kuşku bulunmayan atama işlemlerinden kurumların karar ve uygulama düzeneklerinde önemli işlev gören üst düzey kamu görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için cumhurbaşkanınca da imzalanması anayasal zorunluluktur.''''
KAMU HİZMETİNİN SÜREKLİLİĞİNİN SAr sasları kapsamında kamu hizmeti gördüğü, bu hizmetlerin ĞLANMASI
''''c- Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları ve dolayısıyla bu hizmetlerin gerektirdiği kurum ve kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal iktidarın uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve kendi alanında siyasal iktidara yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu hizmetlerinin etkilenmemesini ve sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler. Kamu hizmetinin sürekliliğinin sağlanması, kamu politikalarının oluşmasında karar verme ve bu kararları uygulama konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin atama güvencesinde kamu yararı bulunduğunu göstermektedir. Devlet organlarının düzenli çalışması yönetimde istikrarın sağlanmasıyla olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise kamu hizmetinin değişken öğesi olan iktidardaki siyasal partilerle değil, kamu hizmetinin değişmez öğesi olan kamu görevlilerine sağlanacak görev güvencesiyle gerçekleştirebilecektir. Cumhurbaşkanının kamu hizmetlerinde sürekliliği ve istikrarı sağlayan üst düzey görevlilerin atamalarında imzasının bulunması, kimi haksız işlemlerin, siyasal nitelikli atamaların önlenmesi ve dolayısıyla kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleri yönünden de gereklidir. Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından birini oluşturan cumhurbaşkanı, yansız niteliğiyle siyasal nitelikli hükümete karşı kamu görevlisinin güvencesini oluşturmaktadır. Bu güvence atama kararnamelerinin cumhurbaşkanınca imzalanmasıyla yaşama geçirilmektedir. Nitekim bu gerekçeler göz önünde bulundurularak 2451 sayılı yasada müsteşar ve yardımcıları, genel müdür ve yardımcıları, bakanlık müşavirleri, 1. hukuk müşavirleri, bakanlık daire başkanları, il idare şube başkanları, bölge müdürleri ve başmüdürler gibi üst düzey görevlilerin atanmaları, görevden alınmaları ya da nakillerinin ortak kararnameyle yapılması kurala bağlanmıştır. d- Adalet Bakanlığı''nda genel müdürlük daire başkanı ve daha üst kamu görevlerine yapılacak atamalarda ortak kararname yerine ''Bakanın önerisi ve başbakanın onayı'' yöntemini getiren 25.06.1992 günlü 3825 sayılı yasayla ilgili Anayasa Mahkemesi''nin 27.04.1993 günlü E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında, ''Parlamenter hükümet sistemi benimsenen Anayasa''ya göre cumhurbaşkanının yürütmenin başı olarak karşı-imza kuralı gereği imzalayacağı kararnameler 104. madde uyarınca yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileriyle sınırlı anlaşılmak gerekir'' denilerek, yürütmenin başı olan cumhurbaşkanının atama kararnamelerini, güvence niteliğinde karşı-imza kuramı uyarınca imzalaması gerektiği kabul edilmiştir. Yüksek Mahkeme''nin aynı kararında Anayasa''nın 104. maddesinde devletin başı olduğu ve Türk milletinin birliğini temsil ettiği belirtilen cumhurbaşkanı, 8. maddeye göre de yürütme yetki ve görevini Bakanlar Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine getirir. Devletin başı olan cumhurbaşkanı Anayasa''da yürütme organı içinde kabul edilmiş ve aynı zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır. Anayasa''nın 8. maddesinde denilerek yürütme işlemlerinin hukuksal geçerliliği için her ikisinin de katılmalarıyla ortaklaşa yapılması gereği çok açık bir biçimde ortaya konulmaktadır. Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları ''Bakanlar Kurulu Kararnamesi'' ile yalnızca başbakan ve ilgili bakanın imzasını taşıyan müşterek kararnamenin de geçerlik kazanabilmesi için cumhurbaşkanı tarafından bu hizmetlerin gerektirdiği asan imzalanması anayasal bir zorunluluktur. Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde önemli devlet işlemlerinin tümü devlet başkanının imzasıyla tamamlanır. Bakanlık üst düzey görevlerine getirilecek bu yüksek memurlara ilişkin atama işlemlerinin, Anayasa''da benimsenen parlamenter sistem gereği yürütme organını oluşturan adalet bakanı ve başbakan ile tarafsız cumhurbaşkanının onayına sunulması, Anayasa''nın 8., 104. ve 105. maddeleri yönünden bir zorunluluktur. Bakanın yanında onun uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu alanlarda bakana yardım etmek ve değişme olasılığı fazla olan bakanların değişmesinden kamu hizmetinin etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan, memur statüsü içinde ve hizmet kadrosunda en yüksek dereceye yükselmiş böylece teknik deneyim sahibi ve uzman kimseler olan müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları, Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan üst düzey görevlere aynı yöntemle atama yapılabilmesi (Bakanın önerisi üzerine başbakan onayıyla), Anayasa''da benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır. Cumhurbaşkanını böylesine yetkilerle donatıp güçlendiren, parlamenter hükümet sistemini bütün gerekleriyle uygulamaya koyan, yürütme yetki ve görevinin cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu''nca yerine getirileceğini belirten bu kurallar karşısında, kimi atamalarda cumhurbaşkanının imzasına gerek görmemek, Anayasa''nın 8. maddesine aykırılık oluşturur'' gerekçelerine yer verilerek, Adalet Bakanlığı''nda Genel Müdürlük Daire Başkanlığı, Müstakil Daire Başkanlığı, Genel Müdür Yardımcılığı, Genel Müdürlük, Müsteşar Yardımcılığı ve Müsteşarlık görevlerine yapılacak atamaların başbakanın onayıyla sonlandırılmasına ilişkin yasa kuralı iptal edilmiştir. Bu nedenlerle, incelenen yasanın 21. maddesinin 2. fıkrası, Anayasa ile kabul edilen parlamenter demokratik sistemle, Anayasa''nın 8, 104, 105 ve 128. maddeleriyle, kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleriyle bağdaşmamaktadır. Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun bulunmayan 5372 sayılı ''Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'', 21. maddesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi''nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa''nın değişik 89 ve 104. maddeleri uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir.''''
Güncellenme Tarihi : 17.3.2016 12:30
